六成公务员扎根基层，他们是最接近群众的公权力行使者，深刻影响着中国基层治理的现状和未来。据此推算，某22岁大学毕业生考取公务员，47岁晋升正处级领导职务，在正处岗位干10年转为非领导职务后退休。
大数据解读真实基层公务员
六成公务员扎根基层，他们是最接近群众的公权力行使者，深刻影响着中国基层治理的现状和未来。
基层公务员是一个相对概念，对县级单位而言是指依法纳入国家行政编制且由财政经费供养的乡镇公职人员，对地厅级以上单位而言则包括县级和乡镇公职人员，其中后者更被理论界和实务界所接受。
如果说基层政府是国家治理体系的神经末梢，那么基层公务员就是一个个细胞。他们扎根基层，是最接近群众的公权力行使者，深刻影响着中国基层治理的现状和未来。
仅仅“看起来很庞大”
一种较为普遍的说法是中国“官民比”高达1:26，即每26个纳税人供养1名公务员。事实上，上述说法将国有企事业单位管理人员和专业技术人员、机关工勤人员以及离退休干部都纳入公务员范畴，扩大了统计范围。
严格意义上说，截至2012年底全国公务员总数为708.9万人，同时期中国大陆总人口135404万人，因此真正的“官民比”为1:191。同期，这一比例在英国为1:118，印度为1:109.5，俄罗斯为1:84.1，新加坡为1:71.4。
具体到基层，新一轮乡镇机构改革强调精兵简政、严控编制，目前基层公务员约占公务员总数的60%。乡镇和街道办一般会内设党政综合办、经发办、城建办、社会办、综治办等工作部门，以及人大、妇联、团委等党群机构，加上派出所、工商所等“条管部门”，公务员编制在100名左右。
与全国乡镇平均管辖人口1.5万相比，基层政府的规模并不如人们想象的那么大，“一岗多职”和“一员多能”的现象较为普遍。由于行政编制由省编办统一管理，地方就不得不根据自身财力聘用事业编制人员和合同制人员，即所谓的“地方军”。
九成公务员是科级以下干部
理想状态下，一名基层公务员从普通办事员晋升到副科级干部，需要8年；从副科晋升正科需要3年；从正科晋升到副处需要7年；从副处晋升到正处，同样需要7年。
据此推算，某22岁大学毕业生考取公务员，47岁晋升正处级领导职务，在正处岗位干10年转为非领导职务后退休。除极个别人可能成为副厅级干部外，上述路径是基层公务员可以期望的最佳政治生涯。然而在现实中，大部分基层公务员是在办事员和科员两个级别上走完全部仕途的，约九成公务员是科级以下干部。
有研究表明，从科员到县处级干部的升迁比例仅为4.4%，从县处级升迁为厅局级的比例更是低至1%。目前全国约有省部级现职官员3000人，估算公务员队伍中能晋升到省部级的比例仅为万分之四。绝大多数基层公务员在“金字塔”的底层燃烧着青春与激情，有的人工作几十年还是副科长，自嘲患上了“副科病”。
“忙并焦虑着”的工作状态
公务员是国家治理的具体实施者，但并非所有公务员都掌握实际权力。我国的公务员法将公务员分为领导职务和非领导职务两类，真正拥有项目审批权、人事权、财政权和资源分配权的只是公务员队伍中的少数领导。绝大多数基层公务员和其他职业群体一样，从事着日常事务性工作。
尤其在经济社会发达地区，市场主体数量较多，民众对于社会治理和公共服务的需求也日益多样化，基层公务员撰文、开会、检查、调研、走访占据了大部分工作时间。社会稳定、安全生产、计划生育、食品安全、环境保护等“一票否决”工作以及随时可能发生的突发事件，直接影响着他们的仕途乃至生计。不少人在短时间内经历了从过分安逸到疲于奔命的急转弯，带来群体性焦虑。
面临三大潜在风险
公务员群体的第一大风险是专业人员结构性失衡。我国公务员分为综合管理、专业技术和行政执法三类，但现实中综合管理类过多，公务员专业化水平难以提高，与政府职能转变的大方向不相符，这在基层表现得尤甚。以社会关注的食品药品为例，全国食药监系统实际拥有行政管理人员5.68万人，但技术队伍仅有3.6万人，其中拥有GMP、GSP等专业检查员资质的更不足1.5万。
第二大风险是职业倦怠。中国社科院的一项调查显示，八成基层公务员存在不同程度职业倦怠，包括身心过度劳累，对工作丧失兴趣，对自身工作能力、效率、贡献和社会价值态度消极。其原因包括个人抱负与现实情况落差，工作负荷大和内容僵化，职务晋升和薪酬激励失效。这种“负能量”不利于维护政府整体形象。
第三大风险是转型缓慢。在简政放权的大背景下，基层公务员理念亟需淡化管理控制，强化服务意识，全面提升“德能勤绩廉”等素质。
针对现实问题，首先要大力培育公务员为国家工作的荣誉感，改变单一的物质待遇激励。其次要建立公平、规范、透明的绩效考核和职务晋升体系，尤其是要探索职务与职级分离制度。此外，应科学划分各级政府事权，使基层政府侧重社会治理和公共服务职能，引导基层公务员集中精力为人民群众做好服务。（文 胡颖廉 叶岚）
“闲岗”与“忙人”：不同层级公务员负荷相差巨大
尽管两年前才进入昆明某职能部门，但现在微信朋友圈上已看不到张帆轻松的影子。2013年12月26日，她发布了一条状态：“作为一个现代文秘，你写得了材料开得了会，做得了接待喝得了酒，擦得了桌子拖得了地，然后最恐怖的事叫做：领导临时交办的其他事情。”张帆说，年前那一阵几乎要忙疯了，加班成为常态，颈椎也出现问题了。
在一些人的想象中，公务员的工作状态多是“喝喝茶、看看报、聊聊天”，而基层公务员无非“中午一顿酒，下午犯迷糊，晚上接着喝，早上还未醒。”但现实情况真的如此吗？
近期，记者走访了广东、江苏、湖南、云南、宁夏、辽宁等地的近百位公务员发现，不同地区、不同层级的公务员工作负荷相差巨大。少数地方确实存在人浮于事、效率低下，甚至脱岗早退现象，但对大多数公务员，特别是广大基层公务员而言，“白加黑”、“五加二”才是真实的工作状态。
多位受访公务员表示，在一些舆论场中，仅仅因为少数公务员“不作为”行为被放大，大多数勤劳务实的公务员不得不“背黑锅”，导致公务员群体无论是“哭穷”还是“哭累”，都被贴上了“贪得无厌、不知满足”的标签。
“忙、忙、忙”
“每个单位情况不同，不能说没有看报纸喝茶的，但是绝对有很多很忙、很忙、很忙的。”谈到工作状态，宁夏一副处级干部李翔连用了三个“很忙”来形容。
李翔告诉记者，他上班节奏很快，一般都按半小时划分工作任务，如果规定时间内没有完成计划，就要加班了。“最忙时，整整一年的周末没休息过。有时连续一个月每晚10点以后才能回家，最夸张的一次三天没合眼。”
昆明某基层办事处正科级公务员王文凯说，基层单位加班很频繁：周末开会、临时安排工作、出现大雨雪等极端天气都要值守。他算了一下，自己有1/2的周末无法正常休息，1/3的晚上有工作安排，加班时间超过2小时的占1/4。
记者在基层采访了解到，公务员的工作强度在不同部门之间差别较大。政府办、县委办、组织部等需要统筹全局的部门工作量大、强度高。这些部门的公务员加班加点，忙得没有了个人生活的也不在少数。
粤东某市一名副处级干部告诉记者，在市委办工作时，他每天要处理上百份批件、材料，有时候拆装文件、材料的信封都要一小时。陪领导出席各种活动、调研，多的时候一晚上要赶四五个“场子”，见其他地方的领导或者企业家。
“干这个工作，手机24小时开机，一天到晚铃声响不停，最高峰时一天要接超过200个电话。即使每通电话只讲1分钟，也需要3个小时”，他说。记者注意到，他用的是一个老旧的诺基亚非智能手机，随身携带两块电池。
在调研中记者看到，越到基层和窗口单位，公务员的工作负荷越大、繁复程度越高。一个“操作层面”的公务员要做多少事，外界了解得并不多。比如，拆迁这个“天下第一难事”，一些地方都“承包”到了区县以下公务员个人身上，于是八小时之外的晚间家访做工作就成了“家常便饭”，很多人家要上门十几回甚至几十回。
再如，创建卫生城市、文明城市，如今大小城市都搞“网格化管理”、“干部下一线”，基层公务员清早戴着红袖章上街在路口维护交通秩序，高峰期过后又要挽起袖子进社区打扫卫生。还有逢年过节前去困难户、五保户家送温暖、做服务，整治违章建筑，拆除乱搭乱建、清理小摊小贩，特殊时期“特护维稳”……
“我们干的就是‘重点工作强度高、维稳工作难度高、经受考验风险高’的‘三高行业’”，多位受访基层公务员深有感触地说。
与庞杂的工作量相对的，是基层机构的“多合一”。特别是在乡镇一级，基层公务员多是“万能手”。曾在乡镇挂职的李莉告诉记者，乡镇工作量大、责任重、经常加班，“考核很多，计生、安全生产、财政、农村合作医疗，很多都是‘一票否决’，完不成任务就没钱发。”
镇江市委一位处长说：“我这个处现在是‘一人处’，处里上上下下、里里外外的事都是我做，同时还兼任其他两个工作。每天‘脚不点地’从早干到晚也忙不完。”
记者了解到，类似的“一人处”在基层普遍存在，成为很多基层单位最头疼的事。南京江宁一位基层干部说，现在行政村合并，更加造成基层人手紧张，“我们也想像以前那样到群众中去，但现在管的地方太大了，日常的事务性工作都忙不过来，实在是有心无力。”
“文山会海”何时休
“办公室订了5份报纸，但我几乎没看过。”南京市级机关一正科级科员小陈告诉记者，他每年要写100多篇领导讲话、调研报告等材料，平均三天写一篇，到了年底几乎天天加班，“有时累得跟狗一样。”
记者见到王志强时，他已经连续两周没在凌晨两点之前睡过觉了。“每逢重大基层活动，就要不停地写材料、看材料，下乡督查，组织会议、准备会议材料等。今年，从正月初六开始一直是这个节奏。”王志强是宁夏固原市隆德县委一名副科级公务员，身在组织部这个“从来没闲过”的部门，他基本上也一直处于这种状态。
近日，记者夜探湖南一大城市城区政府办公楼，发现很多办公室都亮着灯，其中一些单位甚至处于全员加班状态。“今天估计要搞到晚上11点以后”，一位不愿透露姓名的公务员说，他们要准备大量的会议资料、安排会议程序、准备会务和文稿讲话稿。
随着中央进一步简政放权、贯彻落实“八项规定”、反“四风”，各地“文山会海”现象大幅下降，受到基层公务员的一致肯定。“接待工作少了、文字要求特别是数字要求降低了，会议时间短了、搞活动办会也不需要很多程序和‘细致’服务了。”李翔说，但是还需要继续精简，现在会还是太多，其中的很多根本没有必要。
记者在平时的采访中也发现，如今虽然会议短了，但是似乎数量减少得并不明显。例如，在记者联系政府部门采访时，采访对象通常要么正在开会，要么是在去开会的路上。“整个2月份基本上领导光忙着开会了，很多会还是处长们去‘替开’，领导什么都不干光开会都开不过来。”李翔说。
“我的工作有一半都是形式主义带来的。”宁夏固原市隆德县委机关公务员小李向记者吐槽，他的工作就是每天收发各种文件、布置会场，给领导写讲话稿。很多时候觉得自己工作没有意义。比如自治区要发个文件，市上、县上都要层层转发，到下面了就是说清一个事情、弄了一堆材料。
“现在都在反‘四风’，反对形式主义，但是到了基层，形式主义还要继续反。”他说。
“被诅咒岗位”与“被眷顾岗位”
也有另外一些公务员，“累得跟狗一样”的繁忙状态，他们绝对无法想象。
一位南方某地级市烟草局公务员告诉记者，自己的工作非常惬意，“刚入职半年，月均收入就有八九千元”，还经常“莫名其妙地就放几天假”。
“在体制内‘混’了十多年，我们现在都是老油条了。”湖南某县级工商局公务员张涛表示，自己所在部门上班真的很清闲，“每天九点多去，先看一下报纸，如果领导有事交代的话那就去办一下，很快就搞定了。”
在采访中，受访公务员坦言，在“吃财政饭”的人当中，忙闲不均是现实情况。以前是“一壶茶，一包烟，聊八卦，侃大山，一张报纸就半天”；现在则是“上上网，聊聊天，玩游戏，看大片，读微信，扯闲篇”。
在公务员们看来，这个庞大的群体中既有“钱少活多压力大”的“上帝诅咒岗位”，也有成天无所事事、优哉游哉的“上帝眷顾岗位”。相比之下，非业务部门比业务部门轻松，二线比一线轻松，上级比下级轻松。
而现行的公务员工资构成，并不能体现对“忙”与“闲”的激励与惩戒。这一点，从记者拿到的几张不同地区公务员工资单中就能看出。
小王，苏州某政府部门科员，工作7年。职务工资380元，级别工资408元，职岗津贴245元，此外是地区工作补贴、综合补贴、医补、差旅费、煤贴、误餐、通讯费、交通补贴等，实发2909元。
老吴，辽宁省凌源市委宣传部科员，参加工作29年。职务工资380元、级别工资709元，此外是工作性津贴、生活性津贴、艰苦边远山区补贴、取暖费等，实发2701.4元。
小江，广州市直某部门副主任科员。职务工资410元，级别工资488元，再加上地区工作补贴、工作性津贴、月平均年终奖金、生活性补贴、通讯补贴，实发5400元上下。
据了解，目前公务员工资主要由职务、职级工资和津补贴组成。职务工资根据不同行政级别划定，职级工资由学历、工作年限确定，这两部分相对固定，全国标准统一，且自2006年以来7年未曾调整。津补贴部分较为灵活，可根据当地经济发展水平和地方财政水平确定。
相同职级不论忙闲或贡献大小，“裸体工资”基本一致，工作量与工资不挂钩，造成了“干得好的人拿不到高工资，干好干坏一个样，财政花大量的钱给所有人发平均工资。”
苏州某局一位处长认为，公务员内部“忙的忙死、闲的闲死”对队伍建设极为不利。“不同单位间、同一单位内都有这个问题。有些人比较能干，就要干两个甚至三个人的活；有的人能力一般，就干一个甚至半个人的活。最夸张的，个别部门甚至是‘一人干活，其他人看着’。”
“问题是，多干活的人也并不能得到更多机会，甚至得不到认同。一旦出现了工作差错，还可能成为被责难的对象，陷入‘不干不错，多干多错’的畸形怪圈”。他说，“日子一长，多干活的也逐渐开始混日子，这是一种恶性循环。”
“基层减负”与“加强监督”并行
在采访中，绝大多数基层公务员对“减负”的呼声非常强烈。
一些乡镇、街道公务员说，他们的工作“责、权、利”极不对等。比如，工商登记前置的环境影响评估、学生社会实践活动盖章、无房无工作证明等技术难度很大的工作，都要他们去做；在网格化社会管理格局下，基层公务员身上担负着多如牛毛的“第一责任人”，很多事做不了也做不好。他们呼吁各职能部门不要将责任全部压到基层，让他们痛感“工资对不起自己那份付出”。
大多数公务员都认为，简政放权是必行之路，应尽量减少一些不必要的事务性工作，简化各种手续、会议和文件。这样既能纾解公务员的工作压力，腾出手来做其他政府该做、该管的事情，也能给群众、企业提供更好的服务，提高整个社会的运转效率。
一些公务员建议，在岗位设置上应该“因地制宜”，不能“因人设岗”。相对忙碌的部门，人员配置应该加强；相对悠闲的部门，则应将人员分流出去，整合到需要人手的部门。
与此同时，加强监督也是惩治慵懒、激励先进的有力手段。去年7月，广州市纪委在市委礼堂大厅以活动公告板的形式，公开曝光了通过网络监控抓取的市属机关工作人员上班时间登录与工作无关的网站看视频、玩游戏、看股市等“庸懒散奢”行为。
监控结果显示：在一周的工作时间内，广州市科技和信息化局的一台电脑玩“QQ超市”长达22.35小时，平均每天4.5小时；广州市金融办、城管委、科技和信息化局、人力资源和社会保障局各有多台电脑观看网络视频10小时以上；人力资源和社会保障局、财政局、国资委、发改委看股票行情各6至9小时……不仅广州，在武汉等地，纪委也曾查处类似“庸懒散奢”行为，给闲者、庸者曝曝光。
受访专家表示，实际上，各行各业都有“闲岗”和“忙人”，公众对公务员群体的质疑更多的是一种期盼。全国政协委员高抒说，公务员是人民公仆，但少数部门的公务员“门难进、脸难看、事难办”，甚至吃拿卡要、以权谋私，影响了公务员群体的形象。“现在，上有中央禁令，下有群众监督，公务员群体应以更加开放的心态与百姓互动沟通，以更好的服务赢得公众的理解和信任。”（注：文华政务员均为化名）
